K: Der Reformmotor stottert?

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Externe Quelle: Bankgesellschaft Berlin

Der Reformmotor stottert

Angesichts der aktuellen Risiken für den Aktienmarkt - dem hohen Ölpreis, der anstehenden Leitzinserhöhung in den USA und den anhaltenden Terrorängsten - ist die Reformdiskussion in Deutschland in den Hintergrund getreten. Auch nach der OPEC-Sitzung am 3. Juni bleibt der Rohölpreis kurzfristig das Thema Nummer 1 an den Märkten. Mittel- bis langfristig ist jedoch auch der Reformprozess eine wesentliche Determinante für das gesamtwirtschaftliche Wachstum in Deutschland. Sein Erfolg oder Misserfolg wird entscheidende Auswirkungen auch für den deutschen Aktienmarkt haben. Nach einem grandiosen Finale Ende vergangenen Jahres im Vermittlungsausschuss sah es zunächst so aus, als könne der Reformprozess seine Fahrt fortsetzen. Inzwischen, so scheint es, sind die Reformkräfte in Regierung wie Opposition müde geworden. Handelt es sich lediglich um eine Verschnaufpause, oder fällt die Bundesrepublik bis zur Bundestagswahl im September 2006 in die altbekannte Lethargie zurück?

Im März 2003 stellte Bundeskanzler Schröder mit seiner "Agenda 2010" ein umfassendes Reformprogramm vor. Bis zum Jahreswechsel hatte es dann gedauert, bis ein Teil der Reformvorschläge alle parlamentarischen Hürden nehmen konnte. Die vorübergehende Aufbruchstimmung nach der Einigung im Vermittlungsausschuss ist aber verflogen.

Zweifel am Reformkurs der Regierung bestehen vor allem seit dem Rücktritt Bundeskanzler Schröders vom Amt des SPD-Parteivorsitzenden. Beobachter sahen darin eine Schwächung von Wirtschaftsminister Clement, der innerhalb der Regierung als wichtigster Befürworter der Reformen gilt. Der neue SPD-Parteivorsitzende Müntefering wird dagegen eher dem traditionellen, reformkritischen Flügel der Sozialdemokraten zugerechnet.

Trotz wiederholter Bekundungen, am Reformkurs festhalten zu wollen, ist Skepsis angesagt. Die SPD hat mit den bisherigen Reformen am Arbeitsmarkt und im Gesundheitswesen ihrer Klientel viel zugemutet. Die Mehrbelastungen stoßen nach wie vor in der Bevölkerung und vor allem bei den typischen SPD-Wählern auf große Ablehnung, während die Entlastungen durch das teilweise Vorziehen der Einkommensteuerreform bisher wenig Beachtung finden. Die dauerhaft schlechten Umfrageergebnisse für die SPD wurden durch die Landtagswahl in Hamburg bestätigt.

Die Wahl in Hamburg am 29. Februar zeigte eine für deutsche Verhältnisse ungewöhnlich hohe Wählerbeweglichkeit. Die CDU konnte 21%-Punkte hinzugewinnen und damit die absolute Mehrheit erzielen, während die SPD 6%-Punkte verlor. Den nächsten Härtetest muss die Bundesregierung am 13. Juni bestehen. Neben den Wahlen zum Europäischen Parlament und den Landtagswahlen in Thüringen stehen in insgesamt sechs Bundesländern kommunale Wahlen an. Landtagswahlen im Saarland, in Brandenburg und Sachsen folgen im September 2004.

Bereits heute haben die unionsgeführten Länder eine Mehrheit im Bundesrat. Damit können alle zustimmungspflichtigen Gesetzesvorhaben durch eine Ablehnung in der Länderkammer zurückgewiesen bzw. der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat angerufen werden. Zustimmungspflichtige Gesetze machen derzeit etwa 60% aller Gesetzesvorhaben aus.

Bei allen anderen Gesetzen, die die Belange der Bundesländer nicht direkt betreffen, hat der Bundesrat nur ein Einspruchsrecht, das der Bundestag überstimmen kann. Wenn jedoch der Bundesrat ein Gesetz mit Dreiviertel-Mehrheit zurückweist, ist auch im Bundestag zum Überstimmen eine Dreiviertel-Mehrheit erforderlich.

Die Regierungsparteien verfügen derzeit nur über 21 von insgesamt 69 Sitzen im Bundesrat. Auf 41 Sitze kommen die unionsgeführten Bundesländer. Hinzu kommen sieben Sitze der Bundesländer Brandenburg und Bremen, in denen eine große Koalition regiert. Große Koalitionen enthalten sich in der Regel bei strittigen Gesetzen, was prinzipiell wie eine Neinstimme wirkt. Durch weitere Wahlniederlagen bei den anstehenden Landtagswahlen könnte sich das Stimmenverhältnis im Bundesrat weiter zu Lasten der Regierungsparteien verschlechtern.

Von entscheidender Bedeutung werden die Wahlen in Schleswig-Holstein und in Nordrhein- Westfalen im Februar bzw. Mai 2005 sein. Verlieren die Regierungsparteien diese beide Wahlen - was angesichts der derzeitigen Umfrageergebnisse nicht auszuschließen ist - kann es zu der historisch einmaligen Situation einer Dreiviertelmehrheit der Opposition in der Länderkammer kommen. Damit könnten die Oppositionsparteien nicht nur die Zustimmungs-, sondern auch die Einspruchsgesetze zurückweisen. Dies würde die weitgehende Handlungsunfähigkeit der Bundesregierung bedeuten. Für diesen besonderen Fall sehen wir eine deutlich höhere Wahrscheinlichkeit eines vorzeitigen Machtwechsels.

Angesichts der bevorstehenden Wahlen besteht nur noch ein enges Zeitfenster für zusätzliche Reformen. Bei einer weiteren Schwächung der Regierung ist die Gefahr groß, dass es erst wieder nach den Bundestagswahlen im September 2006 zu weiteren nennenswerten Reformaktivitäten kommt.

Wichtige ökonomische Reformfelder der Regierung wie Arbeitsmarkt, Steuern und Sozialversicherung sind zuletzt etwas in den Hintergrund getreten. Nach einer Reihe "harter" Reformen versucht die Bundesregierung nun, verstärkt mit "weichen" Themen wie Bildung, Innovation und Familie zu punkten. Ohne Zweifel bestehen hier in Deutschland große Defizite. Problematisch ist aber, dass wirksame Maßnahmen auf diesen Feldern mit hohen Ausgaben verbunden sein können. Angesichts der nach wie vor desolaten Lage der öffentlichen Haushalte bleibt aber der Handlungsspielraum eng begrenzt. Darüber hinaus versuchen die Regierungsparteien nach den harten Einschnitten nun mit Themen wie Ausbildungsabgabe, Erbschaftsteuer und Bürgerversicherung die linke Klientel zu beruhigen.

Wie sieht es nun auf den wirklich wichtigen Reformfeldern aus? Was plant die Regierung und wie sehen die Gegenentwürfe der Opposition aus?

Wichtige Reformfelder im Überblick

Hinsichtlich der Einkommensteuer hat die Regierung: derzeit keine weiteren Ambitionen über die bereits beschlossene weitere Entlastung 2005 hinaus. Zum Jahreswechsel sinkt der Spitzensteuersatz der Einkommensteuer von 45% auf 42% und der Eingangssteuersatz um einen Prozentpunkt auf 15%. Angesichts der schwierigen Haushaltslage sieht die Bundessregierung keinen Spielraum für weitere Steuersenkungen.

Die Unionsparteien CDU und CSU haben im März ein gemeinsames Steuerkonzept vorgelegt. Gegenüber dem umfassenden Reformvorschlag eines Stufentarifs von Friedrich Merz mit der sehr weitgehenden Streichung von Steuervergünstigungen fällt dieses "Sofortprogramm", dass nach einem Machtwechsel schnell umgesetzt werden soll, jedoch deutlich zurück. Es sieht einen linear-progressiver Einkommensteuertarif von 12% bis 36% bei einem Spitzensteuersatz ab 45,000 Euro und einem Grundfreibetrag von 8,000 Euro je Familienmitglied vor. Das Entlastungsvolumen beträgt rd. 10 Mrd. Euro. Dabei ist nur eine moderate Streichung von Steuervergünstigungen vorgesehen. So soll z.B. die Entfernungspauschale etwas verringert und die Besteuerung von Sonntags-, Nacht- und Feiertagszuschlägen erst nach einer Übergangsfrist von sechs Jahren abgeschafft werden. Einen Stufentarif will die Union erst in einem späteren Schritt durchsetzen.

Auf dem Arbeitsmarkt hat die Regierung bereits umfassende Reformen durchgesetzt. So wurde die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes auf 12 bzw. 18 Monate für ältere Arbeitnehmer deutlich gesenkt, die Zumutbarkeitskriterien verschärft, der Umbau der Bundesagentur für Arbeit eingeleitet und der Kündigungsschutz für Neueinstellungen gelockert (Schwelle von Unternehmen von 5 auf 10 Mitarbeiter erhöht). Dagegen wurden die ursprünglich vorgesehenen gesetzlichen Tariföffnungsklauseln nicht umgesetzt.

Vorschläge aus der Union zur weitgehenden Liberalisierung auf dem Arbeitsmarkt (z.B. Lockerung des Kündigungsschutzes für ältere Arbeitslose, Aussetzung der Tariflöhne für Langzeitarbeitslose) sind auch in den eigenen Reihen auf heftigen Protest gestoßen. Aufgrund der Widerstände vor allem des Arbeitsnehmerflügels in der Union sind Zweifel an der Umsetzbarkeit solcher weitgehenden Maßnahmen im Falle eines Regierungswechsels angebracht.

Ein zentraler Punkt der Arbeitsmarktreformen ist die für Anfang 2005 geplante Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Danach übernimmt der Bund (genauer: die Bundesagentur für Arbeit) die Betreuung der Langzeitarbeitslosen und erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger und zahlt ihnen das sog. Arbeitslosengeld II aus. Anstelle der bisherigen Kosten für die rd. 1 Mio. erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger sollen die Kommunen die Unterkunftskosten für alle Bezieher des künftigen Arbeitslosengeldes II tragen. Nach einem Optionsmodell können neben der Bundesagentur für Arbeit auch die Kommunen die Betreuung der Langzeitarbeitslosen übernehmen. Strittig ist aber, wie der Bund dafür die Kommunen finanziell entschädigt. Im Vermittlungsausschuss konnte am 26. Mai noch keine Einigung erzielt werden (nächste Sitzung: 17. Juni). Darüber hinaus gibt es organisatorische Probleme (z.B. Datenaustausch zwischen Kommunen und Bundesagentur), die einen pünktlichen Start des Arbeitslosengeldes II fraglich machen.

Der Bundestag hat am 11. März dem Rentengesetz ("Nachhaltigkeitsgesetz für die Rentenversicherung") zugestimmt, mit dem der Beitragssatz in der gesetzlichen Rentenversicherung bis zum Jahr 2030 unter 22% gehalten werden soll. Zu dem Maßnahmenpaket gehören ein Nachhaltigkeitsfaktor bei der Rentenformel (der künftige Rentenerhöhungen gemäß der demographischen Entwicklung dämpfen soll), die Einführung des vollen Beitrags zur Pflegeversicherung für Rentner sowie die Erhöhung der Altersgrenze für den Vorruhestand schrittweise von 60 auf 63 Jahre ab 2006. Darüber hinaus sollen ab 2009 nur noch berufliche Ausbildungszeiten bei der Rente berücksichtigt werden (bisher auch bis zu drei Jahre Schule oder Studium). Dagegen wurde die Entscheidung über eine Erhöhung des normalen Renteneintrittsalters von derzeit 65 auf 67 Jahre auf einen späteren Zeitpunkt verschoben.

Die vom Bundesverfassungsgericht angemahnte nachgelagerte Besteuerung von Alterseinkünften wurde wegen der Zustimmungspflicht des Bundesrates in einem separaten Gesetz geregelt. Nach der Einigung über die künftige Besteuerung von Lebensversicherungserträgen im Vermittlungsausschuss am 26. Mai steht der Verabschiedung des Gesetzes nichts mehr im Wege. Danach werden die gesetzlichen Renten ab 2005 schrittweise bis 2040 stärker besteuert, während ein immer höherer Anteil der Rentenversicherungsbeiträge nicht mehr zu versteuern ist. Der freigestellte Anteil der Beiträge steigt von 60% stufenweise bis 2025 auf 100%. Durch den allmählichen Übergang zur nachgelagerten Besteuerung der Renten nimmt die steuerliche Belastung der Rentenbezieher zu, während die Beitragszahler in Milliardenhöhe entlastet werden.

Regierung und Opposition hatten sich im September 2003 auf eine Reihe von Maßnahmen zur kurzfristigen Stabilisierung der Beitragssätze der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) geeinigt. Dazu gehören höhere Zuzahlungen für Arztbesuche ("Praxisgebühr"), Medikamente und Klinikaufenthalte, die Herausnahme des Zahnersatzes aus der GKV ab 2005 sowie die Finanzierung des Krankengeldes ab 2006 alleine durch die Versicherten. Die Maßnahmen haben im 1. Quartal 2004 zu einer Entlastung der bisher defizitären Krankenkassen in Höhe von rd. 1 Mrd. Euro geführt und dürften im weiteren Jahresverlauf Beitragssenkungen ermöglichen - wenn auch nicht in dem von der Bundesregierung erwarteten Ausmaß.

Eine grundsätzliche Reform der gesetzlichen Krankenversicherung ist aber weiterhin nicht in Sicht. Die Unionsparteien sind in dieser Frage zerstritten. Die CDU favorisiert eine Umstellung auf pauschale Prämien ("Kopfpauschale"), d.h. jeder gesetzlich Krankenversicherte soll den gleichen Beitrag zahlen. Die CSU lehnt diesen Vorschlag ab. Die SPD hat zwar eine Arbeitsgruppe zur Vorbereitung eines Gesetzentwurfes zur Einführung einer "Bürgerversicherung" eingesetzt. Das Konzept sieht die Einbeziehung von Beamten und Selbständigen in die GKV vor und stellt damit die Existenz der privaten Krankenkassen in Frage. Die Beitragspflicht soll ferner auf Kapitaleinkünfte und Mieteinnahmen ausgeweitet werden. Die Arbeitsgruppe will bis Herbst einen Gesetzentwurf vorbereiten, der jedoch angesichts der ablehnenden Haltung der Union und der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat nur geringe Umsetzungschancen aufweist.

Die Proteste in der Bevölkerung wegen der höheren Zuzahlungen und der Einführung der Praxisgebühr haben die Bundesregierung dazu bewegt, die geplante Reform der Pflegeversicherung zu verschieben. Umgesetzt wird zum 1. Januar 2005 lediglich die vom Bundesverfassungsgericht verlangte Besserstellung von Eltern bei der Finanzierung der Pflegeversicherung.

Ursprünglich plante die Bundesregierung eine umfassende Abgeltungssteuer von 25% auf Zinseinkünfte, Spekulationsgewinne und Dividenden. Diese Pläne verschwanden im Frühjahr 2003 in der Schublade. Im Gegensatz zur CSU lehnt die CDU lehnt eine Abgeltungssteuer ab, da ein pauschaler Steuersatz von 25% eine Vorzugsbehandlung von Kapitaleinkünften gegenüber der Besteuerung von Arbeitseinkommen (Spitzensteuersatz ab 2005: 42%) darstellen würde. Ohne die Zustimmung der Opposition im Bundesrat ist die Einführung der Abgeltungssteuer nicht möglich. Aus diesem Grund hat Bundesfinanzminister Eichel angekündigt, auf einen entsprechenden Gesetzentwurf zu verzichten. Damit bleibt es bei der Besteuerung von Kapitaleinkünften mit dem individuellen Einkommensteuersatz.

Fazit: Perspektiven besser als die Stimmung

Das Tagesgeschehen an den Aktienmärkten wird von Themen wie Rohölpreis und Zinsen bestimmt. Auch wenn der Reformprozess in Deutschland kurzfristig nur eine untergeordnete Rolle an den Aktienmärkten spielt, bleibt er eine wesentliche Determinante für den langfristigen Wachstumspfad und damit auch für Potential des deutschen Aktienmarktes. Nach dem Schwung zum Jahreswechsel ist Ruhe an der Reformfront eingekehrt. Die Regierung ist durch die bereits durchgesetzten Reformen geschwächt und angesichts historisch niedriger Umfragewerte kaum in der Lage, ihren Wählern weitere Belastungen zuzumuten. Auch der Union scheint der Mut zu echten Gegenkonzepten zu fehlen. Radikale Schritte sind daher weder durch die Regierung noch (im Falle einer Machtablösung) durch die Opposition zu erwarten.

Auch wenn in den nächsten Monaten keine großen Reformen mehr zu erwarten sind, zeigt die jüngste Einigung beim Einwanderungsgesetz, dass trotz Wahlmarathon auch in diesem Jahr noch Fortschritte möglich sind. Schon bei den Sofortmaßnahmen im Gesundheitswesen und beim Alterseinkünftegesetz konnte ein Konsens zwischen Regierung und der zustimmungspflichtigen Opposition gefunden werden. Ein Reformstillstand in Deutschland bis zur Bundestagswahl im September 2006 ist deshalb keineswegs programmiert.

Nicht vergessen werden darf, dass eine Reihe von Reformen auf den wichtigen Handlungsfeldern Arbeitsmarkt, Sozialversicherung und Steuern bereits umgesetzt wurde. So ist ein Großteil der Agenda 2010 abgearbeitet, auch wenn viele der Maßnahmen erst allmählich oder mit großer Verzögerung wirken. Beispielsweise greift die Verringerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes wegen des Bestandsschutzes erst ab 2006 und die Absenkung der Arbeitslosenhilfe Anfang 2005. Obwohl also der Wahlkalender und die politischen Konstellationen für die nächsten Monate keinen "großen Wurf" erwarten lassen, dürften die Perspektiven für Deutschland bereits deutlich besser sein als die gegenwärtige Stimmung erkennen lässt.