Warum dem Staat niemals das Geld ausgehen kann

Wenn Politiker darauf hinweisen, dass sich ein Staat bei seinen Ausgaben beschränken müsse, um keinen zu starken Anstieg der Staatsschulden zuzulassen oder der nächsten Generation keine unnötig hohen Schulden aufzubürden, dann klingt das seriös und wird vor allem von konservativen Wählern honoriert. Auch in Wahlkampfzeiten sind solche Aussagen zu hören. So sprach sich etwa der CDU-Politiker Friedrich Merz erst heute im "Deutschlandfunk" dafür aus, die Steuern für Unternehmen sowie für kleine und mittlere Einkommen perspektivisch zu senken, schränkte anschließend aber ein, dass die Pläne unter einem "Finanzierungsvorbehalt" stünden und nach der Wahl erst ein "Kassensturz" nötig sei.

Friedrich Merz unterliegt bei dieser Aussage allerdings womöglich einem Vorurteil, das allerdings bei einem Großteil der Bevölkerung verbreitet ist. Das Vorurteil besteht darin, dass gemeint wird, ein Staat sei bei seinen kassenmäßigen Ausgaben beschränkt durch die Menge an Geld, das "ihm zur Verfügung steht". Genau darauf spielt das Wort "Kassensturz" schließlich an. Man schaut nach, wie viel Geld man zur Verfügung hat, um sich dann zu überlegen, wie viel Geld man wohl ausgeben kann. Bei einer Privatperson und auch bei Unternehmen kann eine solche Sichtweise Sinn machen: Die Ausgabenhöhe ist tatsächlich dadurch beschränkt, wie viel Geld man besitzt oder wie viel Geld man sich zur Not leihen kann. Ist die Kreditwürdigkeit gut, kann man also eine Zeit lang auch über seine Verhältnisse leben und Geld ausgeben, das man (noch) gar nicht besitzt. Aber auf Dauer funktioniert das nur, wenn die Kreditgeber mitspielen.

Funktioniert es beim Staat nicht ganz ähnlich? Sind die Ausgaben eines Staates nicht auch dadurch beschränkt, wie viel Geld er besitzt bzw. wie viel Geld ihm private Investoren bereit sind zu leihen? Nicht nur bei einem oberflächlichen Blick könnte man leicht dieser Meinung sein. Auch in den Wirtschaftswissenschaften war diese Sichtweise durchaus lange verbreitet.

Tatsächlich allerdings sind die Ausgaben eines Staates durch so profane Dinge wie die Menge des Geldes in seinen Kassen oder die Bereitschaft privater Investoren, ihm Geld zu leihen, überhaupt nicht beschränkt. Das haben in den vergangenen Jahren verschiedene Wirtschaftswissenschaftler, die häufig der "Modern Monetary Theory" zugerechnet werden, in unterschiedlichen Publikationen nachgewiesen. Eine gute Einführung etwa gibt die Wirtschaftswissenschaftlerin Stephanie Kelton in ihrem Buch "The Deficit Myth: Modern Monetary Theory and the Birth of the People's Economy", das bisher leider nicht auf Deutsch erschienen ist.

Warum bei einem Staat die Höhe der Ausgaben tatsächlich eigentlich keiner Grenze unterliegt, kann man auf verschiedenen Abstraktionsniveaus beschreiben. Auf einem sehr hohen Abstraktionsniveau, bei dem man sich mit den Details nicht beschäftigt, könnte man einfach sagen: "Ein Staat kann sich das Geld, das er für seine Ausgaben benötigt, einfach selbst drucken." Zwar stimmt diese Aussage im Detail heute nicht mehr, weil zwischen der Regierung, und der Notenbank (die das Geld "drucken" kann) eine (künstliche) Grenze besteht. Wäre die Notenbank tatsächlich ein Teil der Regierung und auch weisungsgebunden, wie es früher durchaus in einigen Ländern der Fall war, könnte es aber tatsächlich so funktionieren: Die Regierung gibt der Notenbank die Anweisung, eine bestimmte Geldmenge zu drucken und ihr zur Verfügung zu stellen. Ein wie auch immer gearteter Gegenwert ist dafür nicht notwendig. Seit Jahrzehnten sind Währungen wie Euro oder Dollar nur noch sogenanntes Fiatgeld und nicht mehr durch Sachwerte gedeckt.

Aber auch wenn ein Staat heutzutage die Notenbank nicht einfach anweisen kann, Geld zu drucken, so funktioniert es buchungstechnisch in vielen Ländern doch noch ganz ähnlich: Fast immer haben die Regierungen nämlich ein Konto bei "ihrer" Zentralbank, über das sie zumindest theoretisch Ausgaben in prinzipiell unbegrenzter Höhe tätigen können. Gibt die Regierung mehr Geld aus, als sie tatsächlich besitzt, so entsteht dadurch eine Verbindlichkeit der Regierung gegenüber "ihrer" Notenbank. Die Notenbank gehört in der Regel dem Staat, so dass sich die Regierung gewissermaßen gegenüber sich selbst verschuldet. (Indirekt verschuldet sich der Staat gegenüber dem Bankensektor, denn über private Geschäftsbanken werden Staatsausgaben in der Regel ausbezahlt. Nimmt eine private Geschäftsbank eine Auszahlung im Auftrag der Regierung bzw. der Notenbank vor, so erhält sie als Ausgleich dafür Reserven bei der Notenbank, was eine Verbindlichkeit der Notenbank gegenüber der privaten Geschäftsbank darstellt). Ganz ähnlich wie eine Geschäftsbank, die einfach Geld erzeugen kann, indem sie einem Kunden einen Kredit gewährt oder einen Vermögenswert aufkauft, kann auch eine Regierung Geld aus dem Nichts erzeugen, indem sie es ausgibt.

Aus verschiedenen Gründen, nicht zuletzt wohl auch, um den Vorgang für Normalsterbliche ein wenig zu verschleiern, verzichten Regierungen in der Regel allerdings darauf, Staatsausgaben durch die Schuldenaufnahme bei "ihrer" Notenbank zu finanzieren. Durch die Ausgabe von Anleihen kann eine Regierung die Schulden gegenüber ihrer Notenbank in Schulden gegenüber dem Bankensektor umwandeln. Sie platziert dazu Staatsanleihen, die in einem ersten Schritt von Banken gezeichnet werden, später aber auch an andere Anleger verkauft werden können. Die Ausgabe von Anleihen ist aber in einigen Ländern erst der zweite Schritt: Auch ohne die Ausgabe von Anleihen könnte der Staat nicht pleite gehen, einfach weil er sich prinzipiell unbegrenzt gegenüber der eigenen Notenbank verschulden kann. In der Eurozone ist es durch Artikel 123 im "Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union" allerdings explizit verboten, dass sich eine Regierung gegenüber ihrer Notenbank verschuldet. Das ist aber auch nur ein rechtliches Problem und kein tatsächliches: Der Artikel könnte auch einfach gestrichen werden, ohne die Funktionsweise des Währungssystems zu gefährden, wenigstens kurzfristig. Das erkennt man schon daran, dass es in den meisten anderen Ländern nämlich keine solche Festlegung gibt.

Auch ohne private Investoren, die bereit sind, dem Staat durch die Zeichnung von Anleihen Geld zu leihen, kann einem Staat rein faktisch also nicht das Geld ausgehen. Das gilt so lange, so lange er sich im Zweifel gegenüber der eigenen Notenbank verschulden kann und dadurch, ganz ähnlich wie Geschäftsbanken, "Geld aus dem Nichts" erzeugt. In der EU wäre dies aktuell aber nicht möglich, weil die EU-Verträge dies verbieten. Hier wären Vertragsänderungen notwendig, um dem Staat die Verschuldung gegenüber der eigenen Notenbank zu erlauben.

Auch wenn einem Staat nie das Geld ausgehen kann, so heißt das natürlich nicht zwangsläufig, dass es auch sinnvoll wäre, die Schulden des Staates immer weiter steigen zu lassen und alte Schulden immer nur durch die Aufnahme "neuer Schulden" zu bezahlen.

Zu hohe Staatsausgaben können zu einem Anstieg der Inflation führen, was bereits heute nach den sehr hohen Ausgaben im Zuge der Corona-Krise zu beobachten ist. Die Bevölkerung bezahlt dann übermäßige Staatsausgaben dadurch, dass das Geld an Wert verliert. Andererseits haben hohe Staatsausgaben allerdings auch Vorteile für die Bevölkerung: Ausgaben des Staates sind immer auch gleichzeitig Einnahmen von Bürgern und Unternehmen. Diese Tatsache wird häufig ignoriert, wenn über die Angemessenheit oder Unangemessenheit schuldenfinanzierter Staatsausgaben debattiert wird.

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