Karlsruhe nimmt sich EZB-Krisenpolitik zur Brust

Das Prozedere ist denkbar einfach: kommt es zu einer juristischen Auseinandersetzung, ziehen Kläger und Beklagter gemeinhin vor Gericht und erhoffen sich vom Richter eine Entscheidung, die für Rechtsklarheit und damit auch für Rechtssicherheit sorgt. Wenn am heutigen Dienstag und morgigen Mittwoch das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe (BVerfG) zur Frage verhandelt, ob der dauerhafte Rettungsschirm ESM und das OMT-Programm der Europäischen Zentralbank (EZB) gegen das Grundgesetz verstoßen, mangelt es aber bereits an einem grundlegendem Kriterium - der Zuständigkeit.

Denn das deutsche Verfassungsgericht kann direkt nur das Handeln der deutschen Staatsorgane überprüfen. Nun aber steht die Vorgehensweise einer europäischen Institution, der EZB, zur Beurteilung an. Das Verfassungsgericht hat jedoch keine Befugnis, der EZB zu diktieren, was sie zu tun hat. Das BVerfG kann auch nicht direkt eine Verletzung von EU-Recht anprangern. Dies liegt allein in der Kompetenz des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg. Als Prüfmaßstab gilt einzig das deutsche Grundgesetz. Was also ist von Karlsruhe zu erwarten?

Das Verfassungsgericht will Kläger und Experten dazu anhören, ob die Euro-Rettungspolitik der letzten Zeit rechtmäßig war. Die Möglichkeit, der EZB Staatsanleihenkäufe zu untersagen, hat das Gericht wie bereits angedeutet nicht. Aber es kann prüfen, ob die Beteiligung deutscher Institutionen als verfassungswidrig einzustufen ist. Der Deutschen Bundesbank wären bei den Anleihenkäufen für die EZB dann die Hände gebunden. „Jede Entscheidung, die das Gericht treffen wird, wirft weitere rechtliche und wirtschaftliche Probleme auf“, sagt dazu der Rechtsexperte Oliver Sauer vom Centrum für Europäische Politik (CEP) im Gespräch mit der dpa.

Eine Vorgeschmack auf seine Linie lieferte Karlsruhe bereits im Eilverfahren im vergangenen September. Dabei hatten die Verfassungsrichter den Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM unter Auflagen (Mitentscheidungsrecht des Parlaments, Deckelung des deutschen Haftungsrisikos) gebilligt, so dass Deutschland den Vertrag dazu ratifizieren konnte. Aber das Gericht hatte damals auch anklingen lassen, die Politik der EZB im Hauptsacheverfahren intensiv zu überprüfen. Vor allem aber hatte der Zweite Senat seinerzeit entschieden, die erweiterte Beschwerde der Klägerseite gegen das kurz vor der Urteilsverkündung angekündigte OMT-Programm der EZB auf die Entscheidung zur Hauptsache zu verlagern. Bereits im Eilverfahren stellten die Richter grundsätzlich fest, dass ein Kauf am Finanzmarkt, der de facto auf eine Finanzierung der Mitgliedstaaten per EZB durch die Hintertür hinauslaufe, gegen das europäische Recht verstoßen würde.

Die entscheidenden Themen werden also die monetären Rettungsoperationen der EZB sein. Darf die EZB Fiskalpolitik betreiben und womöglich Staatsschulden von überschuldeten Ländern finanzieren? Konkret lautet die Frage, ob die EZB mit ihrem OMT-Programm (Offenmarktgeschäfte, bei denen Staatsanleihen an den Sekundärmärkten im Euro-Währungsgebiet gekauft und verkauft werden) ihr Mandat in einer Weise überschreitet, dass dies keine Grundlage mehr in den von Deutschland ratifizierten Verträgen findet. Sowie, ob durch die EZB-Entscheidungen ein finanzielles Haftungsrisiko, das vom Bundestag nicht gebilligt wurde und somit das demokratische Prinzip der „haushaltspolitischen Gesamtverantwortung“ verletzt, entstehen kann. Die Richter schauen mithin darauf, ob die EZB mit ihrem Handeln für den Bundeshaushalt Belastungen den Weg bereitet, die sich der demokratischen Kontrolle und Entscheidung des Parlaments entziehen.

Das Verfassungsgericht wird dabei - so sei betont - nicht über die ökonomische Notwendigkeit der EZB-Geldpolitik urteilen, sondern ausschließlich die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen austarieren. Dabei wird im Wege der Abwägung kollidierender Verfassungsgüter entschieden: Dem Demokratieprinzip der fiskalischen Gesamtverantwortung des Parlaments (Art. 38 Grundgesetz) steht das Prinzip der Unabhängigkeit von EZB und Bundesbank (Art. 88 Grundgesetz) gegenüber.

In der rechtlichen Beurteilung sind die Fronten im Vorfeld der Verhandlung klar verteilt. Im Mittelpunkt stehen dabei die Stellungnahmen zweiter Notenbanken: Der EZB und der Deutschen Bundesbank. Letztere hat sich in einem Gutachten schon äußerst kritisch über das OMT-Programm geäußert. Für die EZB wird das Direktoriumsmitglied Jörg Asmussen vor Gericht auftreten.

Die EZB argumentiert, sie interveniere mit ihrem OMT-Programm auf dem Markt, um neben ihrem primären Ziel der Preisstabilitätssicherung auch sekundäre Ziele verfolgen zu können: Sie betreibe eine angemessene Geldpolitik, um Geldwertstabilität zu gewährleisten, die Euro-Zone zusammenzuhalten und letztlich Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Die Aussagen Mario Draghis über die Unumkehrbarkeit des Euro, mit denen das OMT-Programm gerechtfertigt wird, seien zudem keine eigenmächtige Ergänzung. Die Unumkehrbarkeit des Euro werde nicht etwa auf Kosten der Preisstabilität gewährleistet.

EZB-Präsident Draghi hatte erstmals im Sommer vergangenen Jahres angekündigt, angesichts stark steigender Anleiherenditen in den Euro-Krisenländern unter Auflagen notfalls unbegrenzt am Markt zu intervenieren. Begründet hatte er das unter anderem damit, dass die in den Krisenländern zu zahlenden Kreditzinsen einer übertriebenen Spekulation und der Angst vor einem Auseinanderbrechen der Euro-Zone geschuldet gewesen seien. Die Ankündigung des OMT habe die Lage zumindest auf den Märkten für Staatsanleihen wieder beruhigt, heißt es in der Stellungnahme der Zentralbank. „Die EZB sei zu diesem Zeitpunkt die einzige voll handlungsfähige europäische Institution gewesen“, betonte EZB-Direktoriumsmitglied Asmussen erst jüngst noch in einem Interview.

Unter den Klägern gegen diese Politik ist CSU-Politiker Peter Gauweiler. Er monierte im „Handelsblatt“, die EZB habe einen „Super-Rettungsschirm erschaffen, mit dem sie die ihr verbotene direkte Staatsfinanzierung betreibe“. Ähnlich kritisch beurteilt dies die Deutsche Bundesbank in Person von Jens Weidmann. Den Bundesbankern zufolge ist die Euro-Rettung durch die EZB unrechtmäßig, da diese sich damit außerhalb ihres Mandats bewege. Der Vorwurf: das Anleihenkaufprogramm kommt letztlich einer nach EU-Recht „unerlaubten monetären Staatsfinanzierung“ gleich, ist mithin nicht Geld- sondern Fiskalpolitik. Da die EZB inzwischen quasi für die gesamte Eurozone als „Haftende der letzten Instanz“ auftrete, laufe sie Gefahr, letztendlich die einzige Finanzierungsquelle für viele Euroländer zu werden. Zudem könne durch die EZB-Intervention das Budgetrecht des Bundestags gefährdet sein. OMT könne dazu führen, dass die EZB viele marode Staatskredite sowie fragwürdige Sicherheiten in die Bilanz übertragen bekomme. Auch wenn die Bundesbank diesen Kurs nicht unterstützte, sei sie an Weisungen der EZB gebunden und müsse anteilig Risiken eingehen, für die in letzter Konsequenz der Steuerzahler einstehen müsse, ohne dass deutsche Volksvertreter dies beschlossen hätten oder verhindern könnten, weil die Zentralbanker unabhängig seien. Hieraus könnte eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Demokratieprinzips nach Art. 38 Grundgesetz erfolgen.

Bislang hat die EZB noch keine Staatsanleihen im Rahmen des OMT-Programms aufgekauft. Nach Informationen der „Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung“ ruderte die Notenbank bereits zurück, um ihre Stellung vor der Verhandlung aufzuhübschen. Dem Bericht zufolge grenzte sie ein, welche Anleihen für das Programm überhaupt in Frage kämen - nur Anleihen mit einer Laufzeit von ein bis drei Jahren, was das Volumen der möglichen Anleihekäufe für Spanien, Italien, Irland und Portugal auf 524 Milliarden Euro begrenzen würde. Zudem sollen Anleihen nicht direkt vom Staat bei Ausgabe, sondern erst nachdem diese einige Tage auf dem Sekundärmarkt gehandelt wurden, gekauft werden. Dies könnte den juristischen Vorwurf einer direkten und unbegrenzten Monetisierung von Staatsschulen etwas entkräften.

Bleibt nun abzuwarten, ob das Bundesverfassungsgericht eher der nationalen Notenbank oder den europäischen Währungshütern Glauben schenkt. Karlsruhe wird zudem erneut den Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM unter die Lupe nehmen. Gegen den dauerhaften Rettungsschirm gab es mehrere Verfassungsbeschwerden.

Eine Entscheidung des BVerfG erwarten Beobachter erst für die Zeit nach der Bundestagswahl im September. Da das Bundesverfassungsgericht sich nicht direkt mit europarechtlichen Fragen beschäftigen wird, gilt es als wahrscheinlich, dass es sich in vielen Punkten der Antragsstellung für nicht zuständig erklären wird. Auch die Feststellung eines Verstoßes gegen das deutsche Verfassungsrecht wird nicht erwartet. „Dass das Bundesverfassungsgericht Teile der EZB-Politik für grundgesetzwidrig erklärt, damit ist nicht zu rechnen. Es müsste eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung vorliegen“, sagte der Chef des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Clemens Fuest, vergangene Woche dem „Handelsblatt“. Zudem fehlt jeglicher Hinweis, dass eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof angedacht ist, was zudem auch noch nie vorgekommen ist.

Das Gericht wird wohl von der EZB klar definierte Handlungsgrundsätze verlangen, wie sie das Verbot der Monetisierung von Staatsschulden und die Übernahme unkontrollierbarer fiskalischer Risiken umgehen will. Pikant dabei ist, dass es keine Entscheidung der EZB über das OMT-Programm gibt, sondern es sich nur um eine politische Absichtserklärung des Präsidenten der Zentralbank handelt. Jetzt wird das Verfassungsgericht dazu Stellung nehmen und sich fragen müssen, ob diese Absichtserklärung der Notenbank eine Kompetenzüberschreitung darstellt. Normalerweise überprüfen Gerichte nur rechtlich erhebliche Handlungen.